【观点集锦】六地分享村庄规划引领建设宜居宜业和美乡村

癸卯年二月初十乡村规划与建设

2024-09-04

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为深入贯彻党的二十大决策部署和中央农村工作会议精神，按照2023年全国自然资源工作会议有关详细规划编制和实施管理制度改革要求，落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，推动各地科学编制村庄规划，引领建设宜居宜业和美乡村。

2023年2月28日上午，在自然资源部空间规划局的指导下，部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院、部乡村规划与治理工程技术创新中心、《城市规划学刊》《中国土地科学》联合举办了2023年UP论坛第一期。论坛邀请了四川、江苏、上海、浙江杭州、广西北流、江西赣县夏潭村6个地方，从省、市、县、乡村4个层面，共同探讨村庄规划编制管理实施等方面的经验，旨在总结“多规合一”实用性村庄规划编制和实施管理的方法路径。

两周前，中央印发了今年的1号文件，对扎实推进宜居宜业和美乡村建设作出重点部署，本次论坛既是落实中央1号文件的举措，也是一次重磅学术盛会。论坛由自然资源部国土空间规划研究中心副主任门晓莹主持，自然资源部空间规划局副局长杨浚、农业农村部发展规划司二级巡视员罗东、国家乡村振兴局开发指导司司长聂新鹏参加论坛并致辞；自然资源部国土空间规划研究中心主任周建春、自然资源部国土空间规划局副局长张勤，及部综合司、自然资源开发利用司、国土空间用途管制司、国土空间生态修复司、耕地保护监督司相关领导参与了本次活动。

自然资源部空间规划局副局长杨浚简要回顾了村庄规划已有工作，在进一步强化规划引领的基础上，结合新的形势对村庄规划提出了新的更高的要求。

一是强化县域统筹，将乡村规划融入更大区域发展格局，按照以城带乡、城乡融合的县域空间统筹发展思路，推动乡村资源高效配置、产业融合发展、环境和谐优美，为宜居宜业和美乡村建设创造新空间、释放新动能。

二是坚持因地制宜，把握乡村空间特征和风貌特色，挖掘历史文化资源禀赋，有效了解群众意愿需求，编出“从农民心里长出来的村庄规划”；构建复合式、便利化社区生活圈，优化村庄建设空间用地布局结构，编出适应高品质生活的村庄规划；在保持耕地和永久基本农田总体稳定基础上，推动村庄农业空间增值增效，编出适应农业农村现代化生产需要的村庄规划；充分发挥生态资源优势，提高生态环境质量，编出有利于提升村庄生态空间多元价值的村庄规划。

三是加强村庄规划与土地政策融合创新，打通村庄规划与全域土地综合整治试点、农村集体经营性建设用地入市试点、城乡建设用地增减挂钩等工作环节，激发村庄发展动力和活力。

四是依托国土空间规划“一张图”实时监督信息系统，形成操作简洁、上下贯通的数字化村庄规划参与和管理方式，推动村庄规划全生命周期管理。

农业农村部发展规划司二级巡视员罗东指出我们要建设的宜居宜业和美乡村，既不同于西方发达国家，也有别于城镇，具有鲜明的中国特色、乡村特征，要以提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度为主攻方向，坚持物质文明和精神文明一起抓，打造基本功能完备又保留乡味乡韵的宜居乡村。

一是把握中国特色乡村的“四种特征”；

二是锚定农村基本具备现代生活条件的“四个目标”；

三是抓好和美乡村建设的“四项任务”。

国家乡村振兴局开发指导司司长聂新鹏强调乡村振兴要坚持规划先行、多规合一、科学规划、依规建设。针对一些地方“有新房没新村，有新村没新貌”问题，指出村庄规划要注重地域特色，尊重文化差异，把挖掘原生态村居风貌和引入现代元素结合起来，把乡村规划建设水平提升上去，并对科学编制村庄规划提出三点要求：

一是要科学研判村庄演变趋势，

二是规划成果要接地气、顺民意、易实施，

三是村庄规划要成为破除现代要素双向流动障碍的重要载体。

四川

以片区为单元编制乡村国土空间规划实践

县域作为城乡融合的载体，既要立足主体功能，在区域发展中找准自身定位，置身于更大发展格局之中；又要强化县域统筹，打造县域经济板块，与县城共同带动乡村地区发展。四川立足省情实际，在县域内打破行政区划和建制界限，将全省3101个乡镇级行政区划分为809个乡镇级片区，开展以片区为单元编制乡村国土空间规划编制，统筹优化国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局、新型城镇化和乡村振兴发展布局，为推动重塑县域经济地理版图打下空间基础，助力乡村全面振兴和县域经济高质量发展。

江苏

渐进式更新思维下的村庄空间优化与存量资源盘活——以溧阳市庆丰村村庄规划为例

以溧阳市庆丰村村庄规划为例，介绍江苏正在构建的“镇村布局规划+村庄规划”的乡村规划体系。通过加强县域统筹确保村庄发展方向“不跑偏”，因地制宜编制村庄规划确保乡村建设“不走样”，从而引导各项建设依法依规有序开展，避免资金浪费和低效投入。庆丰村树立渐进式更新思维，统筹做好村域空间优化和村庄规划设计，依托原有村庄（规划发展村庄）开展乡村建设，优先盘活乡村存量资源的同时精准配置新增用地指标，促进保护传承乡村风貌和发展特色产业。探索以科学编制和实施村庄规划为抓手，集成运用和释放自然资源政策红利，统筹推进美丽乡村建设和农村宅基地改革试点，探索高质量推进乡村建设行动实施路径。

上海

面向实施的郊野单元村庄规划管理实践

上海的郊野单元规划经历了1.0到4.0版的实践探索，实现了从土地整治专项规划到“多规合一”的综合性详细规划的变革。为响应建立全域全要素国土空间管控体系、完善国土空间用途管制制度、促进乡村治理和高质量发展等新要求，上海目前确立了“郊野单元村庄规划+全域土地综合整治+国土空间用途管制”三位一体的郊野地区空间规划统筹和实施平台，通过构建全覆盖、全类型、全流程、重实施的乡村规划编制实施管理机制，以“全域规划+编制导则+配套政策”的组合拳实践模式，保障“上海2035”总体规划有序实施和精准落地，推动国土空间要素全地类占补联动，促进乡村空间布局整体优化，从而实现对乡村地区全域、全地类、全过程精细化管理。

浙江杭州

面向共同富裕的乡村规划实践

在国家高质量发展建设共同富裕示范区的要求下，杭州提出了以“共富引领带”为区域要素整合脉络，以“乡村单元”作为规划管理基本网格的乡村规划改革探索。通过强化战略引领、设施布局、产业协同、要素配置以及平台支撑五大统筹，实现点轴联动、以城带乡、以强带弱、共同发展。

一是战略引领统筹，以“共富引领带”加强乡村地区要素联动与集聚，促进产业经济高效配置和跨区域联动发展；

二是设施布局统筹，以“乡村单元”保障全域发展权益的更高水平均等与共享；

三是产业协同统筹，创新“标准地”“飞地入园”等方式，促进产业要素向共富轴带集聚；

四是要素配置统筹，以土地综合整治推动乡村共富要素整合，让 “种田”者分享“种楼”红利；

五是平台支撑统筹，以“制度+平台”助力乡村共治共富，依托“责任规划师”制度和“3+X空间智治”数字化平台，实现乡村治理精细化。

广西北流

村庄规划与土地政策有机结合的实践探索

北流市充分考虑农村特点特色，大力开展村庄规划，截至2022年底，累计编制村庄规划118个，覆盖率42.4%；预计2023年底实现村庄规划全覆盖。

在村庄规划中，坚持“多规合一，以低成本和实用性为导向”，坚持“把规划还给乡村、把设计还给农民”，有效破解规划编制难的问题。

村庄规划结合土整归村、整治复垦、宅改有偿使用、盘活利用闲置和低效土地等土地政策，盘活土地资源要素，有效破解“人、钱、地”问题；秉持“宜居则居、宜工则工、宜游则游、宜商则商”理念，主导农地入市解决住宅、商业、产业发展、公共服务设施等用地紧缺的问题。

通过村庄规划与土地政策有机结合，打造了集产业发展、风貌提升、种养循环、乡村治理于一体绵延30公里的北部“河丰百里”乡村振兴示范带；2022年，全市行政村村级集体经济总收入达1.89亿元，平均每村收入达68.15万元，促进了村集体经济增收。

江西省赣县夏潭村

驻村第一书记讲引导农村居民参与村庄规划的实践

2023年1月，国家乡村振兴局、自然资源部等七部委联合印发《农民参与乡村建设指南（试行）》，引导农民参与村庄规划。夏潭村和江西省规划院在编制村庄规划过程中，立足村庄实际，尊重村民意愿，通过扎实驻村听需求、真心实意汇意见、换位思考想办法、制作视频广普及，创造性具体化村民的参与权、监督权。夏潭村村庄规划，村民看得懂、记得住、行得通，切实发挥了引领乡村振兴的关键性作用。

本报告通过介绍夏潭村村庄规划编制过程中，引导村民参与的实际做法和村民的真实反馈，力求为村庄规划的政策管理者和具体从业者，提供一个村级实操视角，以丰富村庄规划实践。

嘉宾点评

张悦

清华大学建筑学院教授

本次论坛是新时代新征程村庄规划编制的一次非常有价值的经验交流盛会。

四川省的片区单元编制，从空间上进行连片创新探索，在既有县-镇-村层次中提出了“镇级片区”和“村级片区”来丰富空间统筹的层次。江苏省的渐进式更新，从时间上践行了“久久为功”的工作原则，在长的时间段内把稳方向和细致入微。

上海郊野单元模式的“郊”字，就充分体现了城市化地区村庄充分融和共享城市的优势资源，同时也支撑城市创新发展的特色。

杭州案例基于20年来浙江“千村整治万村示范”的基础，进而面向“共同富裕”以五个统筹来促进以城带乡、以强带弱、共同发展。

广西北流的实践，则充分盘活土地资源要素，所形成的村集体经济收入增长、就业岗位增加等数据令人印象深刻。

江西夏潭村第一书记则从村庄与村民的视角，强调了村庄规划要更好地与基层决策以及基层项目实施相结合，并充分保障村民清楚、村民监督、村民参与和村民收益。

栾峰

同济大学建筑与城市规划学院教授

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会秘书长

总体上，这次论坛紧扣中央乡村振兴和建设宜居和美乡村的战略性要求，6个报告也各具代表性，内容丰富，值得大家认真汲取营养和结合各自实际状况积极借鉴。

从6个报告来看，在规划成果上尽管各有特色不同，各地已经全面推动了村庄全域规划，并且普遍采取了多层次的规划编制方法，兼顾了区域层面的统筹引领和重点村庄的深化规划指引需要。

在具体内容上，各地也基本都包含了区域性的生态和生产空间安排、从村居到设施的布局统筹布局，以及近期或重点村庄的项目和资金投入统筹，部分地区还强化了对重点村庄的建设甚至风貌导引管控。

从规划编制方式及实施方式来看，重点加强多层次多频次多维度的深度调查，积极发动村民参与，切实尊重村民利益和意见也已经成为共识，动态且深度参与实施维护也正在成为普遍要求。这些要求对规划编制单位和人员的基本素质和知识储备提出了更高要求，对于合理控制成本投入也提出了更大挑战。

从各地经验来看，随着国土空间规划编制推进，各地在村庄规划编制及实施方面普遍推进了与之衔接的数字化工程，这样的技术升级影响将是革命性，为未来的及时动态实时多终端管理提供了可能性，值得引起高度关注和积极探索响应。

张磊

中国人民大学公共管理学院教授

第一，村庄规划要坚持系统思维。要从城乡共同体角度来思考村庄发展，科学分析村庄社会和人口演变趋势，科学规划、因地制宜、循序渐进，上海的郊野单元规划、四川省采取划定乡村片区提供公共服务，杭州市提出的村庄精明收缩理念都体现了系统思维，值得学习推广。

第二，村庄规划要采取编制和实施过程全周期服务。村庄规划在规划编制过程中要注重挖掘地方特色，培育本地的村庄建设、产业发展人才，并通过单位派出、有偿服务、志愿者参与等多种方式，派驻乡村规划师，将规划编制和实施融合，进行全周期服务。

第三，村庄规划要加强党委统筹、部门协同机制，合理运用政策补偿和激励工具。村庄规划是推动宜居宜业和美乡村的系统社会工程，必须解决组织保障、资金来源、人才建设问题，部分地方探索党委统筹，自然资源部门提供技术指导方式，有助于系统推进村庄规划工作，此外综合运用指标流转、平台利益共享、提效增值则能够保障村庄规划实施的资金来源。

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乡村规划与建设

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